Juillet 2011 Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence

16 propositions pour une politique ambitieuse des données publiques

Romain Lacombe
Pierre-Henri Bertin
François Vauglin
Alice Vieillefosse

Ecole des Ponts ParisTech

Rapport remis le 13 juillet 2011 au Ministre de l’Industrie,
de l’Énergie et de l’Économie numérique

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Nous reprenons ici la présentation le résumé et le résumé analytique du rapport avec les 16 propositions formulées

Le doument est en pièce jointe à l’article
et en ligne ici

A propos de ce rapport

L’ouverture et la réutilisation des données
publiques sont des enjeux majeurs de l’action
publique à l’ère numérique. À la croisée des
usages innovants d’Internet et des modes de
gouvernance collaborative les plus récents, ils
ouvrent le champ à des domaines nouveaux de
l’action de l’État.

Ce rapport présente une étude sur la
réutilisation des données publiques, menée
pour la Délégation aux usages de l’Internet du
Ministère de l’Enseignement supérieur et de la
Recherche dans le cadre du Master d’Action
Publique de l’École des Ponts ParisTech.

Il met en perspective la problématique et
les enjeux de l’Open Data, propose un état des
lieux de la réutilisation des données publiques
en France, et dessine trois scénarios prospectifs
pour l’évolution future de ce mouvement. Elle
présente seize propositions pour une politique
nationale ambitieuse d’ouverture et de
réutilisation des données publiques.

Quatre élèves de l’École des Ponts
ParisTech, Pierre-Henri Bertin, Romain
Lacombe, François Vauglin et Alice
Vieillefosse ont mené cette analyse de
septembre 2010 à janvier 2011, en rencontrant
les acteurs clés de la réutilisation des données
publiques, en prenant part à des colloques
internationaux, et en s’appuyant sur la
bibliographie existante.

Deux personnalités académiques expertes
de l’économie numérique et de ses nouveaux
modes de gouvernance, MM. Pierre-Jean
Benghozi et Laurent Gille, ont accepté
d’encadrer le travail de ce groupe.

M. Benghozi est Directeur de recherche
CNRS, Directeur du Pôle de Recherche en
Économie et Gestion et professeur d’économie
à l’École Polytechnique (titulaire de la Chaire
Orange Innovation et Régulation des Services
Numériques), et responsable du pôle
Innovation du Master Innovation et Régulation
de l’Économie Numérique de Télécom
ParisTech. M. Laurent Gille, enseignant chercheur
au Département de Sciences
économiques et sociales de Télécom
ParisTech, est responsable du parcours
Industries de Réseaux du Master Innovation et
Régulation de l’Économie Numérique.

Les conclusions de l’étude ont été rédigées
de novembre à janvier 2011, et présentées au
public le 20 janvier 2011 au Ministère de la
Recherche et de l’Enseignement supérieur.

Ce rapport a été finalisé par Romain
Lacombe entre mars et début mai 2011. Il ne
fait qu’évoquer les développements les plus
récents, et présente une synthèse des
évolutions qui ont eu lieu au printemps 2011
en France, notamment au niveau national.

Les recommandations et propositions exprimées ne reflètent que les conclusions de l’analyse menée
par les membres du groupe d’étude, et n’engagent en aucune manière leurs institutions, employeurs ou
corps respectifs. Toutes les erreurs ou omissions qui subsisteraient dans ce document ne sont le fait que
de ses auteurs.

.....

Résumé

Les évolutions technologiques récentes ont placé le sujet de la réutilisation des données au coeur de
l’action publique. L’administration collecte et produit un champ très vaste de données, depuis les
budgets des institutions publiques jusqu’aux mesures de la qualité de l’air que nous respirons, en
passant par des statistiques précises sur notre économie, notre société et nos territoires. Ouvrir l’accès
le plus large aux informations publiques, c’est tout d’abord améliorer la transparence de l’État et de ses
institutions, éclairer le débat démocratique, et rapprocher la puissance publique des citoyens. Favoriser
l’ouverture et la réutilisation de ces données (« l’Open Data »), c’est permettre à la communauté des
développeurs et des entrepreneurs d’inventer de nouveaux usages et de nouvelles applications utiles
aux citoyens. C’est donc encourager l’innovation, donner naissance à la société de l’information, et
contribuer au développement des secteurs stratégiques d’avenir pour notre pays, de l’économie
numérique au développement durable. L’État doit s’approprier pleinement cette opportunité majeure. Il
lui faut prendre le virage de cette nouvelle dimension des politiques publiques, pour la mettre au
service de l’ensemble des acteurs du pays.

Résumé anlytique

Les évolutions technologiques récentes ont
placé le sujet de la réutilisation des données au
coeur de l’action publique.

L’administration collecte et produit un
champ très vaste de données, depuis les
budgets des institutions publiques jusqu’aux
mesures de la qualité de l’air que nous
respirons, en passant par des statistiques
précises sur notre économie, notre société et
nos territoires.

Ouvrir l’accès le plus large aux
informations publiques, c’est tout d’abord
améliorer la transparence de l’État et de ses
institutions, éclairer le débat démocratique, et
rapprocher la puissance publique des citoyens.
Favoriser l’ouverture et la réutilisation de
ces données (« l’Open Data »), c’est permettre
à la communauté des développeurs et des
entrepreneurs d’inventer de nouveaux usages.

C’est donc encourager l’innovation, et
contribuer au développement des secteurs
stratégiques d’avenir, de l’économie
numérique au développement durable.
L’État doit s’approprier pleinement cette
opportunité majeure. Il lui faut prendre le
virage de cette nouvelle dimension des
politiques publiques, pour la mettre au service
de l’ensemble des acteurs du pays.

Une problématique au croisement des évolutions technologiques,
politiques ér économiques récentes

L’ouverture et la réutilisation des données
publiques constituent désormais une attente
évidente de la société civile. Cette
problématique a émergé récemment au
croisement de plusieurs évolutions profondes.

Une prise de conscience de la valeur
économique de la réutilisation des données :
chaque année dans l’Union Européenne, la
réutilisation de données issues du secteur
public générerait un chiffre d’affaires de plus
de 27 milliards d’euros. Pour Neelie Kroes,
vice-présidente de la Commission européenne
chargée de la stratégie numérique, « une
grande partie de ces informations, en Europe,
sont sous-exploitées. Nous devons examiner
l’opportunité de modifier les règles de l’Union
en matière de réutilisation, pour libérer
pleinement leur potentiel économique ».

Une évolution du cadre législatif :

l’Union Européenne a adopté deux directives
en la matière, la directive « Informations du
secteur public » (PSI) en 2003 et la directive
INSPIRE en 2008. Une consultation publique
récente sur la directive PSI a notamment porté
sur l’opportunité de réviser son champ
d’application, les redevances et licences
relatives aux données, ainsi que les formats
électroniques utilisés.

L’émergence de la notion politique de
« Gouvernement Ouvert » : les politiques de
diffusion des données publiques ont fortement
évolué dans les pays anglo-saxons du fait de
l’émergence de la notion d’Open Government,
thème de campagne du Président Barack
Obama. Les États-Unis et la Grande Bretagne
ont créé des portails de données publiques
réutilisables, data.gov et data.gov.uk. En
France, la mission Etalab vient d’être créée,
sous l’autorité du Premier ministre François
Fillon, pour coordonner les administrations en
matière de données publiques et mettre en
place la future plateforme data.gouv.fr.

Des initiatives citoyennes en faveur de
l’Open Data : une série d’initiatives récentes,
issues de la société civile et des communautés
de développeurs, s’efforcent de promouvoir les
concepts de l’Open Data, avec le soutien
d’associations et de fondations comme la
Sunlight Foundation aux États Unis, l’Open
Knowledge Foundation (OKFN) en Grande
Bretagne, et la FING, LiberTIC et Regards
Citoyens en France.

La double rupture du Web 2.0 et des
technologies mobiles : les innovations de
service rendues possibles par les technologies
2.0 (interfaces dynamiques, cartographie en
ligne, ouverture des API) ont amené à la
généralisation du remix et du phénomène des
mashups de données. La nouvelle génération
d’applications géolocalisées sur smartphones
repose pour une part importante sur des
données géographiques. Ces ruptures
technologiques ont révélé le besoin croissant
de pouvoir réutiliser des données publiques.

Toutes ces évolutions récentes confèrent
une actualité nouvelle à la problématique de la
réutilisation des données publiques.

Une opportunité majeure pour l’Etat et l’administration

L’ouverture des données publiques permet
à des entrepreneurs, des chercheurs, des
développeurs d’accéder aux données collectées
dans le cadre du fonctionnement des
administrations.

En les réutilisant, ils inventent de nouveaux
usages et peuvent créer de nouvelles
applications utiles aux citoyens. Cette
coproduction de services au public peut
constituer la base d’une nouvelle relation
numérique de l’administration à l’usager, et
d’un fonctionnement plus efficace de la
puissance publique.

L’ouverture des données publiques est de
plus un outil puissant d’amélioration de la
transparence de l’État. En donnant à tous les
citoyens qui le souhaitent accès aux détails du
fonctionnement des institutions publiques,
cette ouverture nourrit et éclaire le débat
démocratique. Elle peut contribuer à fonder les
choix politiques sur des analyses éclairées et
ancrées dans le réel.

Enfin, un accès plus large aux données
publiques peut contribuer à renforcer la
confiance des consommateurs, et donc la
stabilité de notre économie.

Un outil stratégique pour notre économie

Des conditions de réutilisation plus libres
encourageraient l’innovation et pourraient
contribuer au développement de l’économie
numérique : les nouveaux services et
applications mobiles, qui en bénéficieraient
particulièrement, connaissent actuellement une
très forte croissance. L’économie numérique
est un facteur clé de croissance économique et
de création d’emplois en France.

L’accès aux données publiques offre de
plus les prémisses d’une « infrastructure
informationnelle », qui pourrait faciliter le
développement durable en permettant aux
consommateurs de faire des choix mieux
informés.

Enfin, la réutilisation des données
publiques constitue un élément de soutien aux
objectifs stratégiques d’investissement
d’avenir pour l’économie française, de la
société numérique aux villes de demain, aux
transports intelligents, en passant par
l’encouragement à la recherche scientifique et
à l’innovation.

Une mise en oeuvre complexe qui pourrait être simplifiée
majorité des données publiques, mais les types
de licences et de contrats se multiplient. Le
statut des données issues d’organismes
parapublics reste à préciser. L’interopérabilité
technique et juridique est cruciale : il convient
de clarifier les formats et les licences
acceptables dans une optique d’encouragement
à l’ouverture et à la réutilisation.

La gratuité pour la réutilisation des
données à titre commercial favorise
l’innovation et les nouveaux usages. Nous
préconisons donc de la généraliser le plus
possible, et d’éviter à tout prix la
multiplication et le maintien de redevances
excessives, qui pourrait conduire à des
incohérences et freiner la réutilisation.

Des risques surmontables

Esquissées dans la loi 1978 sur l’accès aux
documents administratifs, consacrées par deux
directives européennes, l’ouverture et la
réutilisation des données publiques s’inscrivent
dans une évolution durable de nos sociétés.

Elles induisent une transformation de la
culture et du mode de fonctionnement des
administrations. Des freins au changement
subsistent, et des risques peuvent émerger.

Rien n’indique cependant qu’ils ne puissent
être surmontés, surtout si l’État s’engage dans
une collaboration rapprochée avec la
communauté des réutilisateurs.

Trois axes stratégiques pour favoriser la diffusion des données publiques

Nous proposons les trois axes stratégiques
suivants pour favoriser la réutilisation des
données publiques et permettre à la société
d’en retirer l’ensemble des bénéfices attendus.
Simplifier pour accélérer : réduire les
efforts nécessaires d’une part à la diffusion des
données par les acteurs publics, et d’autre part
à leur réutilisation, afin d’accélérer le
développement de services utiles à partir des
données publiques.

Faciliter l’expérimentation : adapter les
conditions de réutilisation des données
publiques pour faciliter l’expérimentation par
les citoyens, les associations et la communauté
des développeurs et des entrepreneurs.

Favoriser l’émergence d’un écosystème :
favoriser l’émergence d’un écosystème de
producteurs et de réutilisateurs de données
publiques en France, autour de la mission
Etalab et du futur portail data.gouv.fr.

Seize propositions pour une politique nationale mabitieuse des données publique

Ce rapport formule seize propositions,
articulées selon les trois axes stratégiques
précédents. Elles sont présentées de manière
détaillée au chapitre 8, et visent à proposer une
feuille de route claire pour mettre en place une
politique ambitieuse des données publiques.

1. Formaliser les bonnes pratiques de
diffusion des données publiques attendues
par la communauté des réutilisateurs :

Expliciter l’effort minimal attendu des
différents acteurs publics.
Assurer la formation des agents et leur
accès à des guides clairs et explicatifs.
Simplifier les formats de diffusion.

2. Mettre en cohérence les conditions légales
de réutilisation des données issues de
sources différentes :

Établir une « licence données ouvertes »
pour réutilisation gratuite qui
s’appliquerait le plus largement possible.
Encourager un marquage graphique des
droits de réutilisation.

3. Encourager l’utilisation de formats
facilement réexploitables, qui respectent les
normes d’interopérabilité et de « lisibilité
machine » :

Privilégier les formats ouverts respectant
les normes d’interopérabilité.
Communiquer auprès des agents sur
l’importance des formats réexploitables.
Maintenir une liste de formats
correspondants à ces critères.

4. Faire en sorte que chaque contrat public
clarifie à l’avenir le financement de
l’ouverture et les droits de réutilisation liés
aux données produites dans son cadre :

Clarifier le financement de l’ouverture et
les droits de réutilisation de données
dans les contrats publics.
Établir des bonnes pratiques et des
clauses types.
Élargir le périmètre des données
réutilisables aux ressources essentielles.

5. Faciliter l’enrichissement des données et
l’intégration de corrections éventuelles par
la communauté :

Faciliter l’intégration des métadonnées.
Permettre l’enrichissement collectif des
jeux de données.

6. Impliquer des acteurs publics pilotes dans
les projets de recherche sur le Web
sémantique.

7. Rendre la réutilisation des données
gratuite pour toute réutilisation à titre
personnel.

8. Encadrer strictement les cas dans lesquels
une redevance est légitime, et charger les
producteurs de données d’établir l’absolue
nécessité de toute tarification :

Dépasser une valorisation purement
commerciale des données publiques et
encourager leur réutilisation la plus
large.
Généraliser la réutilisation libre et
gratuite la plus large possible.
Restreindre la tarification à coûts
moyens aux marchés matures.

9. Conditionner toute redevance pour
réutilisation de données à valeur ajoutée à la
mise à disposition gratuite des données
brutes qui les sous-tendent.

10. Explorer des conditions alternatives de
réutilisation pour laisser carte blanche à
l’expérimentation :

Privilégier les partenariats avec les
nouveaux acteurs de l’innovation.
Explorer les licences gratuites avec
partage des conditions initiales à
l’identique (share alike).
Explorer la rémunération par l’accès aux
données d’usage.
Explorer la rémunération par le service
client.
Faciliter l’expérimentation avec les Web
Services.

11. Impliquer la communauté des
réutilisateurs dans les initiatives de mise à
disposition de données publiques :

Créer un point d’accès unique centralisé
et mis à jour automatiquement.
Développer une offre grand public qui
mette en valeur des applications utiles.
Investir dans l’accompagnement de la
communauté.
Démultiplier le service aux utilisateurs.
Organiser des séminaires ou ateliers de
travail ponctuels sur les sujets
techniques d’intérêt pour la
communauté.

12. Mettre en place des assises des données
publiques et animer la communauté des
réutilisateurs :

Regrouper l’ensemble de l’écosystème
pour des assises des données publiques.
Animer la communauté des
réutilisateurs.

13. Encourager le développement
d’applications à partir des données
publiques :

Organiser un concours national de
développement d’applications.
Prendre en compte la réutilisation des
données publiques dans les appels à
projets de R&D numérique.
Pérenniser l’offre d’applications créées à
partir des données publiques.

14. Intégrer au débat démocratique les
données publiques et leur réutilisation :

Communiquer aux administrations
l’importance des données pour mettre en
lumière leurs métiers.
Illustrer la réutilisation des données
publiques par le développement de
services aux citoyens.
Faire des données et de leur réutilisation
un outil d’éclairage du débat public.

15. Développer une stratégie nationale à
partir du rôle de coordination des
institutions publiques de la mission Etalab :

Mutualiser des solutions de mise en
ligne pour les administrations et les
collectivités.
Développer une stratégie nationale pour
les données publiques.